martes, 15 de octubre de 2019
Economía/ Creado el: 2019-07-01 10:15 - Última actualización: 2019-07-01 10:16

Marco Fiscal de Mediano Plazo 2019 (MFMP-2019)

La historia de Estados Unidos durante los años ochenta y la de Colombia durante 2002-2010 nos indica que, a nivel tributario, uno se equivoca de forma grave cuando pretende “sumar recaudo”, pero restando base y tarifa.

Escrito por: Redacción Diario del Huila | julio 01 de 2019

Sergio Clavijo Vergara
Especial para Diario del Huila

El gobierno acaba de revelar el MFMP-2019. Así, con los lineamientos de la Regla Fiscal (RF) aprobados en abril, este MFMP-2019 de junio y el proyecto de Ley Presupuestal de 2020, que se estará radicando ante el Congreso en julio, se completa la visión fiscal que estará enfrentando Colombia. Esta información provee gran detalle para los años 2019-2020, pero la verdad es que del año 2021 en adelante lo que se tienen son “deseos y esperanzas” fiscales, dada la alta  incertidumbre global y local reinante en los frentes reales y financieros.

Como veremos a continuación, este MFMP-2019 “apuesta” por un PIB-real que se estaría  acelerando hacia tasas del 4.4 % anual para el año 2022 (frente al 2.7 % anual del último quinquenio), ver recuadro final que analiza los supuestos macro-financieros. Esto (supuestamente) ocurriría gracias a la “confianza inversionista-II” resultante de reducir la tasa efectiva de tributación empresarial desde niveles del 49 % de las utilidades en 2019 (según Ley 1819 de 2016) hacia un 44 % en 2022 (según Ley 1943 de 2018).

A su vez, ello mejoraría la tributación neta total en cerca de +0.8 puntos porcentuales (pp), llevándola hacia el 14.7 % del PIB en 2022, donde la gestión fiscal contribuiría con +0.4pp. Pero, a pesar de esa mejoría del recaudo, el gobierno tendría que realizar recortes presupuestales por -0.9pp del PIB durante 2020-2022. Esto para lograr que el déficit fiscal del Gobierno Central (GC) se reduzca del 3.1 % del PIB en 2018 hacia el 2.4 % del PIB en 2019 (mostrando inclusive sobre-cumplimientos del 0.3 % del PIB respecto de la RF) y hacia el -1.6 % del PIB en 2022.

Así, la Administración Duque habría controlado totalmente los riesgos fiscales de Colombia, pues ese MFMP-2019 señala que la relación Deuda Bruta/PIB del GC se habría logrado reducir desde el 51 % del PIB en 2018 hacia el 47 % del PIB en 2022. Parte de esa reducción también provendría de utilizar recursos de privatizaciones como ingresos del GC y de una mejor gestión de los pasivos resultantes de demandas judiciales y deudas de seguridad social.

Supply-Side Economics “recargada”

La “confianza inversionista-I” bajo Uribe no proveyó suficientes resultados de aceleración del PIB-real y de incrementos en el recaudo tributario como para pensar que esta versión “recargada-II” vaya a ser exitosa. En efecto, pasado el ciclo alcista de los commodities durante 2002-2006, la economía terminó desacelerando su crecimiento del promedio del 5.5 % anual a tan solo un 4.5 % anual durante 2007-2010.

Además, es evidente que en Colombia la elasticidad del recaudo al PIB-real es inferior a la unidad y, para el período 2020-2022, será muy difícil contrarrestar por esta vía la caída estructural de un -0.5 % del PIB en recaudo de la Ley 1943 de 2018. En el mejor de los escenarios, Colombia lograría mantener su relación Recaudo Neto/PIB en el 14 % actual, pero lo más probable es que se reduzca a la franja 13 % - 13.5 % durante 2020-2022.

La historia de Estados Unidos durante los años ochenta y la de Colombia durante 2002-2010 nos indica que, a nivel tributario, uno se equivoca de forma grave cuando pretende “sumar recaudo”, pero restando base y tarifa (ver Blinder, “Advice & Dissent” 2018).

Realidades de gasto vs. “pataletas presupuestales”

Tampoco lucen realistas ni bien fundamentadas las pretendidas contracciones del gasto público del MFMP-2019, requeridas para “terminar” de cumplir las metas de la RF. Lo primero es poner de presente que la Administración Duque tuvo que recurrir a incrementos en dicho gasto público por un 1 % del PIB durante su primer año de gobierno (... esto indica que el track-record da poca credibilidad a este esquema, así algunos consideren que las “pataletas presupuestales” del ministro serían una garantía).

De hecho, la Comisión de Gasto concluyó que esas “pataletas presupuestales” no son nada recomendables para Colombia, en medio de grandes necesidades de infraestructura de transporte, carcelaria, de irrigación del campo; amén de los requerimientos propios del “pos-conflicto”.

Como resultado de los recortes presupuestales de 2017-2019, la Formación Bruta de Capital Fijo-pública se ha venido reduciendo desde el 2 % del PIB hacia un 1.2 % del PIB en la actualidad. Peor aún, se tiene pensado que esa inversión productiva llegaría a un magro 0.4 % del PIB en 2022 (limitándose a las obligaciones de Vigencias Futuras), según el reciente reporte del FMI. Pero, ¿acaso la culminación del Túnel de la Línea, la contención de los graves daños en la vía al Llano y el hacinamiento carcelario no claman por mayores asignaciones presupuestales en vez de menos?

En lo referente al “apretón presupuestal-operativo” también se tienen desafíos de tipo estructural, donde cerca del 85% del presupuesto está indexado año-a-año a ritmos del +4 % real anual. La Administración Duque bien lo sabe, pues tuvo que conceder recientemente incrementos salariales a los servidores públicos a valores del 4.5 % al 11 % para el año 2019, estimándose que los costos de la nómina se elevaron no menos del 6.5 % (esto es, 3.3 % real). Así que, en este frente, la “credibilidad” luce baja, pues la historia de las tres últimas décadas es que los recurrentes paros de maestros, rama judicial y sector salud suelen conducir a incrementar el gasto-operativo-público muy por encima de la inflación.

Por todo lo anterior, los recientes pronunciamientos de las calificadoras de riesgo coinciden en que este MFMP-2019 encierra “apuestas fiscales grandes” (... añadimos nosotros desde ANIF que se trata, en realidad, de “apuestas arriesgadas e infundadas” que no van en la dirección de lo que le conviene a Colombia para el período 2019-2022).

Fitch, por ejemplo, ha dicho recientemente que los fundamentales de Colombia dan para una calificación de “simple Grado de Inversión” (BBB-), pero le había dado el beneficio de la duda al país durante 2017-2018 al sembrar esperanzas de que su fortaleza institucional le permitiría tomar correctivos estructurales. No obstante, Fitch ha concluido recientemente que dichos correctivos han sido insuficientes y de allí su asignación de “perspectiva negativa” a partir de mayo de 2019. Aparentemente, este MFMP-2019 ha sembrado aún más dudas sobre las posibilidades de mantenerle a Colombia el Grado de Inversión durante el segundo semestre de 2020.

¿Cuál debe ser entonces la línea de acción fiscal para evitar una degradación del riesgo Colombia en 2020? Primero, Colombia requiere incrementar su recaudo tributario en cerca de un 2 % del PIB para siquiera emular el promedio de países OCDE. El proyecto que condujo a la Ley 1943 de 2018 contenía una muy buena estructura de expansión del IVA a la tasa del 19 % para muchos productos que hoy continúan pagando un 0 % o un 5 %.

De haberse aprobado esa idea (y sin necesidad de meterse con el 30 % de la canasta básica del IPC que hoy está exenta), se hubiera logrado incrementar el recaudo en cerca de un 0.7 % del PIB (destinando una porción para “devoluciones” a través del programa de Familias en Acción).

ANIF considera que, en marzo de 2020, la Administración Duque debería radicar una nueva reforma tributaria con estos lineamientos de extender el cobro del IVA a la tasa del 19 % para un cúmulo de bienes que hoy continúan a tasas preferenciales. De hecho, este diferencial de tasas de IVA hace muy difícil mejorar la propia gestión anti-evasión de la DIAN (tema que no se va a solucionar con la “Factura Electrónica”).

El ministro Carrasquilla, que había estructurado esa buena iniciativa en agosto de 2018, debería tomar un “segundo aire” pedagógico y proceder a explicarle al país esta sensata y realista alternativa tributaria. Esto es lo que recomienda el club de las buenas prácticas de la OCDE, al cual aspira a entrar pronto Colombia. También es lo que el FMI debería estarle diciendo “al oído” al país, si es que queremos continuar con acceso a la línea de crédito “contingente”.

La segunda línea de acción fiscal ya la ha venido explicando ANIF y consiste en acelerar la estrategia de privatizaciones de activos como Ecopetrol o ISA, los cuales permitirían allegar cerca de unos $10 billones (1 % del PIB), para así poder apuntalar los programas de infraestructura del país.

No se trata de recursos para gasto operativo o de intentar con ellos cumplir la RF o los escenarios rosa del MFMP-2019. Esos recursos de privatizaciones deben ir a fortalecer la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN). Esta combinación de mayor recaudo y apuntalamiento de la inversión en infraestructura será la forma segura de darle sostenibilidad a la abultada deuda pública y de acelerar nuestro crecimiento potencial desde el actual 3 % anual hacia un 4 % durante el exigente período 2019-2022. 

* Presidente de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF). Este análisis contó con la colaboración de Nelson Vera y Carlos Camelo.

Análisis de los supuestos macro-financieros del MFMP-2019 

Crecimiento del PIB-real y desempleo de largo plazo El gobierno reafirmó su pronóstico de crecimiento del 3.6 % para 2019 (a pesar del débil rebote a tasas del 2.8 % anual del primer trimestre). También proyecta aceleraciones hacia un 4 % y un 4.4 % anual durante 2020-2022, ver gráfico 1. En opinión de ANIF, estas cifras van a contrapelo de las tendencias de desaceleración global y postramiento regional. De hecho, los modelos ICOR de ANIF arrojan un crecimiento potencial en el rango 3 % al 3.5 % anual durante el período 2018-2022. Curiosamente, esas proyecciones del PIB-real no aparecen para nada relacionadas con el preocupante escalamiento de las tasas de desempleo.

Precio y volúmenes de petróleo 

El MFMP-2019 supone convergencia en los precios del petróleo hacia sus niveles de largo plazo, pasando de los US$66-68/barril-Brent en 2019-2020 a US$70 durante 2021-2030 (ver gráfico 2). Si bien esta trayectoria luce adecuada, este escenario implica un incremento de +US$2.5/barril promedio anual respecto del MFMP-2018 (bajo Santos II). La producción de petróleo pasaría de los actuales 880 Mbd hacia unos 860 Mbd durante 2020-2022 (+90 Mbd respecto del MFMP-2018). A partir de allí, se tienen reducciones más marcadas hacia los 813 Mbd en 2024 y, eventualmente, hacia los 600 Mbd en 2030. Existe, sin embargo, una alta incertidumbre sobre el impacto de la explotación de los no-convencionales.

Ingresos del Gobierno Central (GC) 

Recaudo tributario. La relación Recaudo Neto/PIB se mantendría cerca del 14.3 % durante 2019-2021 e, incluso, se pronostican incrementos hasta el 14.7 % en 2022. Nótese cómo ello implica un +2.3 % del PIB de recaudo adicional acumulado durante dicho período frente a lo pronosticado en el MFMP-2018, a pesar de las rebajas impositivas de la Ley 1943 de 2018 (ver gráfico 3).

La otra gran apuesta del gobierno radica en el efecto de la Factura Electrónica, esperando reducciones de evasión desde niveles del 30 % hacia el 23 % en el año 2022 (replicando el referente de México). Por esta vía, se espera llegar a picos de recaudos adicionales cercanos al 1 % del PIB/año en 2022.

Por el contrario, ANIF estima que la relación Recaudo Neto/PIB caería del 13.9 % observado en 2018 hacia un 13.3 % en 2022 (vs. el 14.7 % del MFMP-2019).

Ingresos de capital. El MFMP-2019 prevé que se incrementarían desde el 1 % del PIB en 2017-2018 al 2 % del PIB/año durante 2019-2022 (para luego estabilizarse en niveles cercanos al 1.5 % del PIB en lo que resta de la década). Dicho incremento se explicaría por: i) mayores excedentes financieros (pasando del 0.5 % en 2018 al 1.1 % del PIB en 2019), dados los mayores dividendos de Ecopetrol ante los incrementos del precio del petróleo-Brent (+30 % anual en 2017-2018); y ii) mayores ingresos por “reintegros” (pasando del 0.5 % al 0.8 % del PIB).

Sin embargo, la “contabilidad creativa” incluye allí: a) utilidades del Banco de la República (0.2 % del PIB para 2019), usualmente correspondientes al “cuasi-fiscal” y no al GC; y b) recursos de privatizaciones (0.6 % del PIB/año durante 2019-2022) que aquí aparecen por “encima de la línea” (para gasto recurrente).

Gasto público

Este se estaría reduciendo del 19 % del PIB en 2019 hacia el 18 % en 2022 y, eventualmente, hacia el 17 % al final de la década. Ya hemos argumentado en el texto por qué vemos esta trayectoria inconveniente e ilusoria.

Si bien cabe aplaudir los esfuerzos por depurar el esquema de transferencias a través del Sisbén IV (ahorros por un 0.2 % del PIB promedio año durante 2019-2030), el gobierno ya tuvo problemas en su PND con este tipo de iniciativas, como las de subsidios de energía. Las estrategias de sustitución de pasivos de alto costo lucen más promisorias, pero su ahorro es bajo (0.1 % del PIB promedio año en 2019-2030), así como las de modernización-eficiencia de la administración pública (0.1 % del PIB promedio año).

Relación Deuda Pública Bruta/PIB 

No deja de sorprendernos que, año tras año, estos ejercicios fiscales prevén una caída en la relación de endeudamiento que a la postre no se concreta, ver gráfico 4. Este ejercicio prospectivo del MFMP-2019 postula (nuevamente) que el país, en simple “piloto automático”, estará en capacidad de reducir la relación de Deuda Pública Bruta/PIB desde sus actuales niveles del 50 % hacia el 40  % durante la próxima década. Ya veremos en el MFMP-2020 si esto por fin ocurrió.